[팩트체크] 4대강 사업 과거 정부서 어떤 평가를 받았나

(서울=연합뉴스) 구정모 기자 = 태생부터 논란에 휩싸였던 이른바 '4대강 사업'이 다시 갈등의 중심에 들어설 조짐이다.

윤석열 대통령은 이달 4일 국무회의에서 남부지방 가뭄 대책과 관련, "그간 방치된 4대강 보를 적극 활용하라"고 지시한 데 이어 17일 한덕수 국무총리와의 주례회동에서도 "기후 위기로 극심한 가뭄과 홍수가 반복되는 상황에서 과학적이고 객관적인 재평가를 통해 4대강 보 활용 방안을 적극 강구해달라"고 당부했다.

4대강 보 활용에 무게중심을 실은 이번 발언은 전(前) 정부의 '4대강 보 재자연화 정책'과 상반된 입장이다.

문재인 정부는 4대강에 설치된 16개 보가 물의 흐름을 막아 수질 오염 등의 문제가 발생했다고 보고 4대강의 자연성을 회복하는 데 중점을 두는 정책을 펼쳤다. 그 일환으로 2021년 9월에 5개 보를 해체하거나 상시 개방하기로 결정한 바 있다.

윤 대통령의 이번 보 활용 지시 발언에 벌써 환경단체들이 우려의 목소리를 내고 있다.

이철재 환경운동연합 생명의강 특별위원회 부위원장은 지난 18일 MBC 라디오 '김종배의 시선집중'과 전화 인터뷰에서 4대강 사업을 재평가하라는 이야기는 "앞선 평가를 인정하지 않겠다는 의도로 보인다"고 비판했다.

이 부위원장은 감사원의 감사가 4번 실시됐고, 박근혜 정부와 문재인 정부에서 조사위원회를 통한 평가도 내려졌다며 4대강에 대해선 "평가가 이미 끝났다"고 부연했다.

과연 이 부위원장의 지적처럼 4대강 사업에 대해서 과거 수차례 공적인 검증이 있었나? 그리고 당시 4대강 사업은 어떤 평가 결과를 받았을까?

◇ 23조원 투여된 4대강 사업, 논란 속 감사원 감사 연이어

4대강 사업은 한강·낙동강·금강·영산강 등 4대강을 정비해 홍수 피해를 예방(치수·治水)하고 수자원을 확보(이수·利水)하며 수질을 개선하겠다는 취지로 추진됐다.

4대강 하천의 바닥에 쌓인 토사를 파내고(준설), 보 16개(한강 3개·낙동강 8개·금강 3개·영산강 2개)와 댐 3개(영주댐·보현댐은 신규·기존 안동댐과 임하댐은 연결)를 건설하며 노후 제방을 보강하고 기존 농업용 저수지의 둑을 높이는 등의 사업을 주요 내용으로 한다.

총사업비는 22조2천억원으로 예상됐으나 실제 23조여원이 투입됐다.

4대강 사업은 당초 이명박 전 대통령의 대선 공약인 '한반도 대운하 사업'의 대안으로 추진됐다.

이명박 정부는 한반도 대운하 사업에 대한 반대 여론이 거세자 2008년 6월 사업 중단 선언을 한 뒤 이듬해인 2009년 6월 '4대강 살리기 마스터플랜'을 발표하며 4대강 사업을 진행했다.

당시에도 4대강 사업이 위장된 한반도 대운하라는 게 '공공연한 비밀'이었고 이후 감사원 감사 결과에서 한반도 대운하를 염두에 두고 추진됐다는 사실이 밝혀졌다.

사업 추진 초기부터 논란이 있었던 만큼 감사원 감사가 끊이지 않았다. 4대강 사업을 추진한 이명박 정부 때에만 2번, 박근혜 정부와 문재인 정부 때 각 1번 감사원 감사가 실시됐다.

감사원이 4차 감사 결과 보고서에서 밝힌 설명에 따르면 1차 감사는 4대강 사업 초기 단계에 세부계획의 수립 적정성을 따졌고, 2차 감사는 사업 후반 단계에서 공사 품질과 수질 등을 기술적 관점에서 점검했다.

3차 감사는 4대강 사업에 참여한 기업들의 담합을 중점 감사했고, 4차 감사는 사업 결정 과정, 절차, 사업비 관리·집행 등 4대강 사업 전반을 두루 점검했다.

한 사안을 두고 이례적으로 여러 차례 감사가 진행됐고 그 결과도 달라 감사원 감사를 두고 공정성 시비가 일기도 했다.

이에 박근혜 정부에선 국무총리 소속 민간위원회인 '4대강 사업 조사평가위원회'가 꾸려져 별도로 4대강 사업을 평가했다.

또한 문재인 정부에선 민간 합동의 '4대강 조사·평가 기획·전문위원회'가 구성돼 4대강 보의 처리 문제를 논의했다.

[표] 감사원의 4대강 사업 감사 현황

정부	실지감사기간/감사결과발표	감사명	감사 배경과 대상
이명박	2010.1.25~2.23/2011.1.27	4대강 살리기 사업 세부계획 수립 및 이행실태	사업 초기 단계에서 계획 등을 잘못 수립해 발생할 수 있는 예산 낭비 및 비효율을 방지 / 사업 세부계획 수립, 설계·공사 발주, 사업 공정 관리 등의 적정성 제고
	2012.5.14~9.11/2013.1.17	4대강 살리기 사업 주요 시설물 품질 및 수질관리 실태	주요 공사가 마무리되는 시점에서 시설물의 안전성, 수질 오염에 대한 사회적 논란 제기/ 보 등 주요 시설물의 품질관리, 수질관리, 시설물 운영·유지관리 등의 적정성 검증·개선
박근혜	2013.1.7~3.21/2013.7.10	4대강 살리기 사업 설계·시공일괄입차 등 주요 계약 집행실태	공정위가 담합사건을 지연 처리했다는 의혹과 추가 담합 여부에 대한 국회 감사 요구/ 공정위의 담합사건 처리, 옛 국토해양부의 담합 대응의 적정성, 추가 담합 여부 및 담합의 원인 규명
문재인	2017.7.3~10.25/2018.7.4	4대강 살리기 사업 추진실태 점검 및 성과분석	문재인 대통령의 4대강 사업 정책감사 지시와 환경단체들의 공익감사 청구/ 사업의 결정 과정, 추진 절차, 사업비 관리·집행 등 사업 추진 전 과정과 주요 사업목적인 치수·이수와 수질개선 등의 사업효과, 현시점에서의 4대강 사업의 성과분석

※ 감사원 감사결과 보고서에서 발췌·정리

◇ 감사원 1·2차 감사에서 상반된 결과 내놓아·이명박 정부는 감사결과 이의제기

감사원 감사와 조사위 검증 등 모두 6차례의 평가에서 4대강 사업을 어떤 점수를 받았나?

우선 감사원 감사 결과를 치수(홍수 예방)와 이수(수자원 확보), 수질 개선 부문을 중심으로 보면 긍정보다는 부정 평가가 우세했다고 볼 수 있다.

4차례 감사 중 1차 감사 결과만 긍정적 혹은 중립적이었다고 볼 수 있고, 2∼4차 감사는 부정적인 평가가 주를 이뤘다.

1차 감사의 경우 이명박 정부 중반기인 2010년 1∼2월에 실지(현장)감사가 진행됐고, 감사 결과는 이듬해인 2011년 1월 발표됐다.

감사원은 당시 감사에서 4대강 사업이 예비 타당성조사, 환경영향평가, 문화재조사 등의 법적 절차를 제대로 밟지 않았다는 논란과 관련해 문제가 없었다는 결론을 지었다.

감사 결과보다는 진행 과정에서 더 논란이 있었다.

감사 결과 발표가 늦어지고 이 전 대통령 측근으로 분류된 인사가 주심 감사위원을 맡으면서 '코드 맞추기' 감사가 아니냐는 비판이 일었다.

감사원은 2년 후엔 1차 감사와 결이 사뭇 다른 감사 결과를 내놓았다.

이명박 정부 말기로 박근혜 정부의 출범이 코앞인 2013년 1월 감사원은 4대강에 설치된 보에 대해 설계 기준을 잘못 적용하거나 제대로 된 검증 없이 시공해 시설물 일부에 피해가 발생, 근본적인 보강이 필요하다고 지적했다.

또 4대강 보가 설치된 이후 물이 체류하는 시간이 늘어나 부영양화(영양물질이 많아져 플랑크톤이 비상적으로 번식, 수질이 오염되는 현상)가 발생할 가능성이 커질 것으로 예상됨에도 수질관리기준을 부적정하게 수립하고 수질예측도 불합리하게 세웠다고 꼬집었다.

수질을 측정할 때 일반 하천에 적용하는 기준인 생화학적산소요구량(BOD) 대신 호소(호수와 늪)에 적용하는 화학적산소요구량(COD)이나 조류농도 등을 기준으로 삼아야 했다는 것이다.

사업 효과나 경제성을 검토하지 않고 4대강 전 구간에 대규모 준설 계획을 세우고 불합리한 규모로 수자원 확보 계획을 수립한 점도 문제로 삼았다.

이런 감사 결과는 4대강 사업에 비판적이었던 환경단체와 전문가들의 주장을 일정 부분 인정한 것으로, 4대강 사업이 부실 사업임을 시사한 것으로 해석됐다.

이에 감사원의 감사 결과 발표 다음 날 주무 부처인 국토해양부(현 국토교통부)와 환경부의 장관이 직접 감사원 결과를 반박하는 기자회견을 열기도 했다.

이는 감사원과 정부가 진실게임 양상으로 번져 결국 박근혜 정부의 4대강 조사평가위 구성으로 이어지게 된다.

◇ 3차 감사서 4대강 사업계획 대통령실 '입김'에 수정된 사실 밝혀

3차 감사 결과는 2차가 나온 지 6개월 만에 발표됐다. '4대강 살리기 사업 설계·시공 일괄입찰 등 주요계약 집행실태'라는 감사명에서 알 수 있듯 이번 감사 대상은 4대강 사업에 참여한 기업들의 담합이었다.

3차 감사 결과에서 주목할 부분은 4대강 사업이 대운하 사업의 일환으로 추진됐다는 사실이 드러난 점이다.

국토부가 2009년 4대강 사업 마스터플랜을 수립할 당시 '사회적 여건 변화에 따른 운하 재추진 가능성에 대비할 필요가 있다'는 대통령실 요청 등에 따라 4대강 사업 계획을 과거 대운하 방안과 유사하게 결정했다는 것이다.

예컨대 국토부는 당초 소형 4개 보를 설치하려고 했으나 보의 규모와 개수를 중대형 16개로 늘렸고, 준설량도 2억2천만㎥에서 5억7천만㎥로 확대했다. 또 낙동강의 최소 수심도 2.5ｍ에서 6ｍ로 대운하 안(6.1ｍ)과 비슷하게 변경했다.

감사원은 직전 감사에서 지적했던 과도한 준설 계획의 배후가 알고 보니 대통령실이었음을 이번 감사를 통해 밝혀낸 것이다.

박근혜 정부 들어서 연이은 부정적인 감사원 감사 결과 발표로 후폭풍이 거세게 불었다.

같은 당의 전 정부 역점 사업을 대놓고 비판하고 있어 여당 내에서도 친이계(친 이명박) 중심으로 감사원을 성토하는 목소리가 불거졌다.

결국 양건 당시 감사원장이 3차 감사 결과 발표 한달여 만에 원장직에서 물러나게 됐다.

◇ "4대강 사업 전국 물 부족량 4% 해결에 기여…비용·편익 비율은 0.21"

감사원이 문재인 정부 시절인 2018년 7월에 내놓은 감사 결과는 4대강 사업에 대한 전반을 다뤘다.

특히 4대강 사업이 사실상 대운하 사업으로 추진된 배후가 '대통령실'이 아니라 이명박 전 대통령의 지시였음을 명확하게 밝혔다. 즉, 이 전 대통령이 낙동강의 수심 6ｍ를 고집했다는 것이다.

감사보고서에 따르면 국토부는 이런 지시내용이 적정한지 기술적인 분석을 하지 않은 채 현재와 같은 마스터플랜을 확정·발표했다.

환경부는 4대강에 보가 설치되면 수질 문제가 발생할 수 있다는 예측 결과에도 이 전 대통령의 '밀어붙이기식' 사업 추진에 별다른 제지를 하지 않은 것으로 드러났다.

감사원은 아울러 외부 기관에 의뢰한 이·치수 효과 분석, 수질 평가, 경제성 분석 등의 결과도 함께 공개했다.

연세대 산학협력단이 수행한 치수 분석에 따르면 4대강 본류 구간 중 법정 치수안전도를 확보하지 못한 구간이 4대강 사업 전 127.7㎞에서 사업 후 74.0㎞로 줄었지만, 53.7㎞가 여전히 치수안전도를 확보하지 못했다.

치수안전도는 100∼200년에 한 번 올 만한 홍수에 대비돼 있는지를 살펴보는 것으로, 치수안전도를 확보하지 못했다고 해서 당장 홍수 피해가 발생할 가능성이 있음을 의미하지 않는다.

이수 효과와 관련해서 4대강 보로 확보된 수자원 7억2천만㎥ 중 8.6%만 활용할 수 있는 것으로 분석됐다. 확보된 물을 활용하기 위해서는 용수 공급시설이 추가로 설치될 필요가 있다는 것이다.

특히 전국적인 생활·공업·농업용수 등의 물 부족량 중 4%가량만 4대강 사업으로 해소될 수 있는 것으로 추정됐다.

산학협력단은 "물 부족 지역은 대부분 도서·해안 및 산간 지역인 점을 감안하면 4대강 사업과 같이 본류의 수자원을 확보하는 것만으로는 전국 단위의 물 부족 문제를 해결하는 데 한계가 있으며, 이를 부족 지역에 공급할 수 있는 활용체계에 대한 대책이 필요하다"고 지적했다.

서울대 산학협력단이 수행한 경제성 분석의 결과를 보면 4대강 사업의 비용 대비 편익의 비율이 0.21로 나타났다.

이 비율이 1을 넘어야 해당 사업에 들인 비용보다 이 사업으로 얻게 된 효용이 더 크다는 것을 뜻한다.

4대강 사업의 비용 대비 편익 비율이 1을 밑돈다는 것은 한마디로 경제성이 없는 사업이라는 것이다.

대한환경공학회의 수질 평가에 따르면 BOD와 조류농도는 개선 여부를 일률적으로 판단할 수 없고, COD는 낙동강과 영산강에서 전반적으로 악화한 것으로 분석됐다.

감사원의 감사보고서만 491쪽이고 외부 기관의 분석보고서를 더하면 쪽수가 2천400쪽이 넘는다. 그만큼 4대강 사업 전반에 대해 평가가 엄밀하게 진행됐다는 방증이라고 할 수 있다.

그런데도 4대강 사업이 국민을 속이고 사실상 대운하 사업을 하려고 한 것은 아닌지, 4대강의 이른바 '녹조라떼'(녹조현상)가 대규모 보의 설치와 직접적인 인과관계가 있는 것은 아닌지 등의 쟁점은 해소되지 못했다.

◇ 박근혜 정부 조사위 땐 보 구조적 안전 평가…문재인 정부선 일부 보 해체 결정

감사원 감사 말고도 조사위의 검증도 있었다.

조사위 검증은 감사원의 2차 감사 결과에 대한 이명박 정부의 반발이 계기가 됐다. 이명박 정부는 당시 감사 결과를 인정할 수 없다며 4대강 사업을 다시 검증하겠다고 천명했다.

실제 조사위가 꾸려진 시기는 박근혜 정부가 들어서고 감사원의 3차 결과가 발표된 후인 2013년 9월이었다.

국무총리 소속 민간위원회로 출범한 4대강 조사평가위는 민간 전문가 13명으로 구성됐다.

조사평가위가 2014년 12월 내놓은 검증 결과에 따르면 4대강에 설치된 보는 구조적으로 안전한 것으로 판명됐지만 구조물 본체에서 균열과 누수 등이 발견됐다.

수자원을 확보한 지역과 가뭄 시 물 부족 지역의 위치가 달라 4대강 본류 중심으로만 확보한 수자원을 활용할 수 있는 것으로 나타났다.

4대강 수질을 악화시킨 요인으로 보 설치와 준설로 인해 물이 머무는 시간이 길어진 점이 꼽혔다.

조사위는 "4대강 사업은 일정 부분 성과를 거뒀다고 평가한다"면서도 "그러나 충분한 공학적 검토 및 의견수렴 없이 제한된 시간에 서둘러 사업을 진행한 데다 우리나라 하천관리 기술의 한계 등으로 일부 부작용도 나타나고 있다"고 결론을 지었다.

문재인 정부에서 출범한 4대강 조사·평가위는 4대강 사업의 검증이 아니라 16개 보의 처리방안 마련을 목적으로 했다. 이는 4대강 사업으로 인해 환경오염 문제가 발생했다는 시각이 깔린 셈이다.

민관 공동의 4대강 조사·평가위는 2019년 2월 금강(세종보, 공주보, 백제보)과 영산강(승촌보, 죽산보)에 설치된 5개 보의 처리방안을 발표했다.

이에 따르면 세종보와 죽산보는 해체, 공주보는 부분 해체, 백제보와 승촌보는 상시 개방이 합리적인 방안으로 제시됐다.

이후 대통령 직속 국가물관리위원회가 2021년 1월 4대강 조사·평가위의 이 방안대로 처리하기로 결정했다. 단, 해체 시기는 지역 여건 등을 고려해 정하기로 했다.

4대강 사업 자체가 논란이 컸던 만큼 보 해체 결정을 둘러싸고도 찬반양론이 갈렸다.

이재오 국민의힘 상임고문이 대표로 있는 '4대강국민연합'은 물관리위의 결정 한 달 뒤인 2021년 2월 물관리위와 환경부를 대상으로 감사원에 공익감사를 청구했다.

이에 감사원은 금강과 영산강의 보 해체와 상시 개방 결정이 내려진 과정에 대해 감사하겠다고 4대강국민연합에 회신했다.

이로써 4대강 사업에 대한 5번째 감사가 진행되게 된 셈이다.

결론적으로 4번의 감사원의 감사, 2번의 조사위의 검증에서 조금이라도 긍정적인 평가를 받았던 적은 이명박 정부 때의 1차 감사원 감사, 박근혜 정부의 4대강 조사평가위 때였다. 나머지는 부정적 평가가 우세했다.

특히 마지막 감사원 감사에서는 4대강 사업이 대운하 사업으로 추진된 것이라며 홍수 예방과 수자원 확보 등 4대강 사업의 목적이 부정당하다시피 했고, 경제성도 없는 사업이라는 평가를 받았다.

결국 문재인 정부는 일부 보를 해체하거나 상시 개방하기로 결정, '4대강 보 재자연화'라는 명목으로 4대강 사업을 사실상 되돌리려고 했다.

감사원의 5번째 감사가 진행되고 있고, 윤석열 대통령이 재평가를 주문한 만큼 4대강 사업이 또 어떤 곡절을 겪을지 주목된다.

pseudojm@yna.co.kr

제보는 카카오톡 okjebo <저작권자(c) 연합뉴스, 무단 전재-재배포 금지> 2023/04/30 07:00 송고